З часу ухвалення Закону про доступ до публічної інформації минуло більше 6 років, а спори про його застосування і засекречування публічної інформації продовжують виникати.
Підтвердження цьому – судовий спір про доступ до указу Президента України.
16 січня 2018 року Окружний адміністративний суд м. Києва прийняв рішення, яким визнав правомірною відмову в наданні указу про втрату громадянства М. Саакашвілі.
Причиною спору став лист Адміністрації Президента, згідно з яким заявнику не надано запитуваної публічної інформації з посиланням на віднесення її до «інформації з обмеженим доступом».
Наголосимо, що спору про те, чи належить запитуваний указ за своєю суттю до публічної інформації, не було. З огляду на зміст рішення суду АПУ не апелювала до того, що спірна інформація не належить до публічної, суд також не посилався на це як на обґрунтування правомірності відмови. Ішлося виключно про те, були чи не були законні підстави обмежити доступ до публічної інформації.
Отже, суд вирішив, що запитаний указ є конфіденційним, з посиланням на такий основний мотив: «… інформація про особу, яка прийнята до громадянства України або громадянство якої припинено Указом Президента України, є конфіденційною за визначенням в силу Закону, і Президент України як суб’єкт владних повноважень не приймає рішення про віднесення її до конфіденційної, а виконує пряму вказівку Закону, обмежуючи доступ до неї».
Зазначене обґрунтування відсилає до норми статті 21 Закону про інформацію, яка визначає, що конфіденційною є інформація про фізичну особу.
Однак цікавим у цьому випадку є те, що за логікою суду «інформацією про фізичну особу» є весь указ Президента, а не тільки частина з персональними даними.
З цього приводу Закон чітко встановлює, що обмежити у доступі можна інформацію, а не документ. На практиці така норма реалізується через приховування (затушовування тощо) конфіденційних даних у документі (наприклад, імені, адреси особи) і надання його для ознайомлення в іншій частині.
Однак суд не знайшов можливості застосувати таку норму, пояснивши таке: «В Указах Президента України про прийняття до громадянства України або припинення громадянства України за вирахуванням персональних даних про осіб, яких вони стосуються, не залишається іншої публічної інформації, що могла би бути оприлюднена».
Іншими словами, якщо приховати в указі всі «дані про особу», в ньому нічого не залишиться, тому і надавати для ознайомлення не буде чого. Однак, якщо поглянути на текст самого указу, який поширювався у ЗМІ, окрім даних про фізичних осіб, в ньому залишається щонайменше мотивувальна частина з посиланням на правові норми, резолютивна частина та реквізити документа. Ми не оцінюємо, наскільки документ з прихованими у ньому персональними даними був би цікавий запитувачу, натомість лише констатуємо, що всупереч рішенню суду указ не вичерпується «даними про особу».
Разом з тим не можна не звернути увагу, що АПУ без вагань оприлюднює інші укази з персональними даними, як-то укази про відзначення державними нагородами. У випадку з нагородами мова далеко не завжди йде про «розпорядження бюджетними коштами» (частина п’ята статті 6 Закону), що могло б давати підстави вести мову про особливе правове регулювання. Відтак мають місце фактично аналогічні випадки, однак в одному дані про фізичних осіб оприлюднюються, а в іншому – засекречуються не тільки персональні дані, але й указ як документ.
Цікаво, що в судовому рішенні прямо не зазначено, чи досліджував суд зміст спірного указу, щоб зробити висновок про відсутність у ньому інших даних, окрім персональних. Однак можна припустити, що таки не досліджував, адже в протилежному разі його наявність у матеріалах справи по суті означало б часткове виконання позовних вимог.
Ще одна теза, до якої апелювали сторони, стосувалася попереднього оприлюднення тексту указу. Закон про доступ до публічної інформації з цього приводу встановлює, що інформація з обмеженим доступом має надаватися розпорядником інформації, якщо він правомірно оприлюднив її раніше.
Суд не побачив можливості застосувати таку норму Закону, зазначивши, що в матеріалах справи відсутні докази правомірності оприлюднення конфіденційної інформації. По суті суд встановив, що спірний указ вже було оприлюднено, однак він підлягає засекречуванню, оскільки «відсутні підстави для висновку про правомірність оприлюднення». В обґрунтування суд послався на те, що присутній у судовому засіданні представник відповідача не надав пояснення щодо підстав оприлюднення вказаної інформації.
Чи не натякнув суд таким висновком на допущене президентською адміністрацією порушення, за яким указ спочатку начебто неправомірно розмістили в мережі, а потім виправилися і перекваліфікували його на конфіденційний? Відповідь, як і оцінку рішення Окружного адміністративного суду м. Києва, чекатимемо в апеляції.