У межах статті досліджено, що режим воєнного стану в теорії господарського права визначено як обмежувальний спеціальний режим господарювання, а в законодавстві – як особливий період діяльності суб’єкта господарювання. У роботі проаналізовано чинне законодавство України щодо регулювання діяльності банків під час введення правового режиму воєнного стану, зокрема, щодо припинення такої діяльності. Виокремлено недоліки правових актів та запропоновано можливі зміни, що можуть враховуватися законодавцем і Національним банком України.
Ключові слова: господарська діяльність, банк, правовий режим воєнного стану, особливий період, відкликання ліцензії, ліквідація, припинення діяльності банків.
Зважаючи на ситуацію, яка на сьогодні склалася в Україні, коли загроза військового вторгнення іноземної держави не лише не вщухає, а й посилюється щодня, необхідно констатувати, що, на жаль, імовірність введення в Україні режиму воєнного стану залишається досить високою. Тому актуальним є питання про те, як у такому разі провадитимуть свою господарську діяльність різні суб’єкти господарювання, а також з’ясування особливостей провадження банківської господарської діяльності за введення на теренах України правового режиму воєнного стану.
Окремі питання спеціального режиму господарювання досліджено в працях О.Р. Зельдіної, А.В. Балян, А.Г. Бобкової, О.М. Вінник, Р.І. Зименкова, В.К. Мамутова, Ю.В. Макогона, В.І. Пили та інших учених. Однак єдиної комплексної роботи, присвяченої особливостям діяльності банків як суб’єктів господарювання за введення правового режиму воєнного стану, на сьогодні не існує.
Мета статті – окреслити механізм припинення діяльності банків внаслідок введення правового режиму воєнного стану. Законодавству України відомі різні види заборон і заохочень, що встановлюються для тих чи інших видів господарської діяльності або для тих чи інших суб’єктів господарювання. У теорії господарського права відомим є поняття «спеціальний режим господарювання», що визначається як правовий режим, який сполучає різні правові засоби з метою забезпечення збалансованих умов для організації та здійснення господарської діяльності на певних територіях, у певних галузях економіки [1, с. 1].
Правовий режим, що встановлюється в разі посилення державного контролю в процесі господарювання доктриною господарського права, визначається як обмежувальний, за якого законодавець за допомогою встановлення обмежень у процесі здійснення господарської діяльності досягає певних цілей з охорони територій, об’єктів тощо. До цього виду належать такі режими: державного кордону, надзвичайного й воєнного станів, виключної (морської) економічної зони, господарського забезпечення Збройних Сил України.
У Господарському кодексі (далі – ГК) України регулювання спеціальних режимів господарювання міститься в розділах 8 і 9, хоча визначення цього поняття законодавець не надає. Зокрема, у ст.417 ГК України «Порядок здійснення господарської діяльності в умовах воєнного стану» зазначається, що в період дії воєнного стану, введеного на території України або в окремих місцевостях, правовий режим господарської діяльності визначається на основі закону про оборону України, інших законодавчих актів щодо забезпечення обороноздатності держави та законодавства про режим воєнного стану [2]. Аналіз Закону України «Про правовий режим воєнного стану» від 06.04.2000 р. та Закону України «Про оборону України» від 06.12.1991 р. дозволяє стверджувати, що ці акти належать до актів загального законодавства, адже їх норми не є конкретизованими, спрямовуються на широке коло суб’єктів, містять узагальнені правила. Наприклад, із Закону України «Про правовий режим воєнного стану» слідує, що в Україні або в окремих її місцевостях, де введено воєнний стан, військовому командуванню надається право разом з органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування (а якщо це не можливо – самостійно) запроваджувати та здійснювати такі заходи правового режиму воєнного стану: використовувати потужності й трудові ресурси підприємств, установ та організацій усіх форм власності для потреб оборони, змінювати режим їх роботи, проводити інші зміни виробничої діяльності, а також умов праці відповідно до законодавства про працю (п.2 ст.15); вилучати для тимчасового використання необхідне для потреб оборони майно підприємств, у тому числі, згідно з Положенням про військово-транспортний обов’язок, транспортні засоби, споруди, машини, механізми, обладнання та інші об’єкти, пов’язані з обслуговуванням транспорту, і видавати про це відповідні документи встановленого зразка (п.3 ст.15); правовий статус та обмеження прав і свобод громадян та прав і законних інтересів юридичних осіб в умовах воєнного стану визначаються відповідно до Конституції України, Закону України «Про правовий режим воєнного стану» та інших законів України (ч.1 ст.20). А в Законі України «Про оборону України» йдеться лише про загальні завдання підприємств, установ та організацій та обов’язки їх посадових осіб у сфері оборони (ст.16). Спеціальні норми щодо діяльності суб’єктів господарювання (зокрема, банків) під час введення режиму воєнного стану в наведених вище законах відсутні [3; 4].
На сьогодні взагалі не існує єдиного нормативно-правового акта, який містив би чітку регламентацію діяльності банків України в разі введення на її території правового режиму воєнного стану. Окремі норми містяться в загальних (у тому числі зазначених вище) і спеціальних законах, а також в актах, виданих Правлінням Національного банку України (далі – НБУ). Однак норми щодо особливостей господарської діяльності банків, окрім норм ГК України, не оперують поняттям «спеціальний режим господарювання», а обмежуються категорією «особливий період».
У Законі України «Про Національний банк України» від 20.05.1999 р. йдеться про те, що Національний банк України визначає особливості функціонування банківської системи України в разі введення воєнного стану чи особливого періоду (п.20 ст.7). Із цієї норми очевидно постає, що законодавець розмежовує поняття воєнного стану та особливого періоду [5].
Доцільно зазначити, що в правових актах Правління НБУ не дотримано такого розмежування, наявна певна невідповідність їх закону. Зокрема, з аналізу норм ч.3 Постанови Правління НБУ «Про затвердження Положення про порядок припинення, зупинення, обмеження діяльності банків в особливий період» від 16.09.2004 р. № 444 (далі – Постанова № 444) слідує, що обсяг поняття «особливий період» є більш широким і включає в себе також режим воєнного стану. Аналогічне співвідношення понять «особливий період» і «воєнний стан» закріплене, наприклад, у Постанові Правління НБУ від 17.09.2003 р. № 405, що затверджує Положення про порядок управління Національним банком України грошово-кредитним ринком в особливий період, у Постанові Правління НБУ від 23.12.2003 р. № 576, що затверджує Положення про міжбанківський переказ грошей в Україні в національній валюті в особливий період тощо. В останньому документі, крім того, воєнний стан прирівняний до воєнних дій, що також є принципово неправильним [6; 7; 8].
Оскільки чинне законодавство не містить окремих актів, спрямованих на врегулювання діяльності банків конкретно під час введення воєнного стану, то в межах цього дослідження відповідно до актів Правління НБУ воєнний стан вважатимемо одним із різновидів особливого періоду у функціонуванні банків.
Тому послідовно проаналізуємо законодавчі конструкції, що регламентують процедуру припинення діяльності банків в особливий період.
Відповідно до Концепції функціонування банківської системи України в особливий період, схваленої постановою Правління НБУ від 18.06.2003 р. № 261, Національний банк України визначає в мирний час можливе обмеження діяльності банків і здійснює відбір банків, уповноважених для роботи (здійснення операцій) в особливий період, визначає вимоги й порядок припинення, зупинення, обмеження діяльності банків України в особливий період, а після його завершення – поновлення дії ліцензій на здійснення банківських операцій банкам, діяльність яких зупинялася, обмежувалася.
Згідно з Постановою № 444 Національний банк України уточнює цей перелік щорічно з урахуванням спроможності банків щодо переходу й функціонування в умовах особливого періоду. Постанова № 444 містить також пункти про те, яким критеріям повинен відповідати банк, уповноважений провадити свою господарську діяльність в особливий період (п.2.2), та яким вимогам повинен обов’язково слідувати (п.2.3).
Щодо діяльності банків, які не входять до зазначеного вище переліку, то їх господарська діяльність в особливий період, відповідно до ч.3 Постанови № 444, може припинятися, зупинятися, обмежуватися.
Відповідно, якщо діяльність банку припиняється, то за ініціативою Національного банку України або власників банку за погодженням із НБУ на підставах і в порядку, визначених законодавством України, зокрема Положенням про застосування Національним банком України заходів впливу за порушення банківського законодавства, затвердженим Постановою Правління Національного банку України від 28.08.2001 р. № 369 (далі – Постанова № 369), провадиться відкликання банківської ліцензії та письмового дозволу на здійснення операцій (п.п.3.1, 3.2 Постанови № 444).
У цьому контексті необхідно звернути увагу на недосконалість правових конструкції актів головного регулятора, їх суперечність один одному, адже Постанова № 369 втратила чинність 01.10.2012 р., коли набрала чинності Постанова Правління Національного банку України від 17.08.2012 р. № 346 з такою ж назвою (далі – Постанова № 346) [9].
Тому процедура відкликання банківської ліцензії й ліквідації банку повинна прослідковуватися в положеннях чинного на сьогодні Закону України «Про банки і банківську діяльність» від 07.12.2000 р. (далі – Закон 1) та розділу 3 Постанови № 346 з урахуванням, безперечно, норм Постанови № 444 [10].
Відповідно до ст.77 Закону 1 банк може ліквідовуватися за рішенням власників банку, у разі відкликання Національним банком України банківської ліцензії з власної ініціативи або за пропозицією Фонду гарантування вкладів фізичних осіб.
У п.3.1 Постанови № 444 не передбачено участь Фонду гарантування вкладів фізичних осіб у ліквідації банку в особливий період. Крім того, з п.3.1 Постанови № 444 слідує, що рішення про ліквідацію банку в особливий період завжди приймає Правління НБУ, і лише в заявленні ініціативи щодо такої ліквідації можуть брати участь власники банку за погодженням із Національним банком України. Відтак формулювання «рішення власників банку» в ч.1 ст.77 Закону 1 означає, очевидно, їх ініціативу, а не остаточне рішення про ліквідацію. Лише в цьому разі можна стверджувати, що суперечність між Законом 1 та Постановою № 444 відсутня.
Таким чином, застосовуючи в комплексі норми закону та норми, затверджені Правлінням НБУ, вважаємо, що діяльність банків в особливий період може припинятися лише в разі прийняття відповідного рішення Правлінням НБУ та відкликання регулятором банківської ліцензії за своєю або власників банку ініціативою.
Саме така процедура регламентована п. п.3.4, 3.5, 3.6 Постанови № 444. Зокрема, її можна виразити за алгоритмом, відображеним у таблиці.
Таким чином, прослідкувавши процедуру припинення діяльності банків у разі введення правового режиму воєнного стану, можна стверджувати, що правова регламентація такої процедури не завжди є чіткою й послідовною, тому банківське законодавство в цьому аспекті потребує певних змін.
Зокрема, пропонуємо внести такі зміни до чинного законодавства:
1) у п.20 ст.7 Закону України «Про Національний банк України» від 20.05.1999 р. виключити «воєнного стану чи» та доповнити речення після формулювання «особливого періоду» фразою «(у тому числі під час введення воєнного стану)»;
2) доповнити ч.1 ст.77 Закону України «Про банки і банківську діяльність» від 07.12.2000 р. формулюванням «за погодженням з Національним банком України»;
3) у п.3.2 та абз.2 п.3.5 Постанови Правління НБУ «Про затвердження Положення про порядок припинення, зупинення, обмеження діяльності банків в особливий період» від 16.09.2004 р. № 444 вислів «від 28.08.2001 р. № 369 та зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 27.09.2001 р. за № 845/6036» замінити словами «від 17.08.2012 р. № 346 та зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 17.09.2012 р. за № 1590/21902».
1. Зельдіна О.Р. Теоретичні аспекти спеціального режиму господарювання : автореф. дис. на здобуття наук. ступ. докт. юрид. наук : спец. 12.00.04 «Господарське право ; господарсько-процесуальне право» / О.Р. Зельдіна ; Ін-т екон.-прав. досліджень НАН України. – Донецьк, 2007. – 35 с.
2. Господарський кодекс України [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http ://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/436-15.
3. Про правовий режим воєнного стану : Закон України від 06.04.2000 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http ://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1647-14.
4. Про оборону України : Закон України від 06.12.1991 р. № 1932-XII [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http ://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1932-12.
5. Про національний банк України : Закон України від 20.05.1999 р. № 679-XIV [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http ://zakon.nau.ua/doc/?code=679-14.
6. Про затвердження Положення про порядок припинення, зупинення, обмеження діяльності банків в особливий період : Постанова Правління Національного банку України від 16.09.2004 р. № 444 [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http ://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/z1265-04.
7. Про затвердження Положення про порядок управління Національним банком України грошово-кредитним ринком в особливий період : Постанова Правління Національного банку України від 17.09.2003 р. № 405 [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http ://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/z0895-03.
8. Про затвердження Положення про міжбанківський переказ коштів в Україні в національній валюті в особливий період : Постанова Правління Національного банку
України від 16.08.2006 р. № 320 [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http ://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/z0039-04.
9. Про затвердження Положення про застосування Національним банком України заходів впливу за порушення банківського законодавства : Постанова Правління Національного банку України від 17.08.2012 р. № 346 [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http ://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/z1590-12.
10. Про банки і банківську діяльність : Закон України від 07.12.2000 р. № 2121-III [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http ://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2121-14.