У зв’язку з частково неправильним розумінням судами правового статусу державних реєстраторів, які перебувають у трудових відносинах з виконавчими органами сільських, селищних та міських рад, у судовій практиці виникають суттєві розбіжності при вирішенні питання стосовно предметної підсудності справ про оскарження рішень, дій чи бездіяльності останніх.
Так, згідно з правовою позицією окружних адміністративних судів з огляду на те, що такі державні реєстратори є посадовими особами органу місцевого самоврядування, вказана категорія справ предметно підсудна місцевим загальним судам як адміністративним судам, внаслідок чого відповідні позовні заяви підлягають поверненню судами позивачам.
У свою чергу суди апеляційної інстанції зазвичай скасовують зазначені ухвали судів першої інстанції про повернення позовних заяв, виходячи з таких підстав: державні реєстратори, які перебувають у трудових відносинах з виконавчими органами сільських, селищних та міських рад, підзвітні та підконтрольні Міністерству юстиції України – органу державної виконавчої влади; при наданні адміністративних послуг державний реєстратор сільської, селищної, міської ради здійснює владні управлінські функції; питання, пов’язані з реєстрацією речових прав на нерухоме майно, є безпосереднім виконанням державних функцій, які делеговані державному реєстратору як уповноваженій особі тощо.
Наведене розходження правових позицій є недопустимим з точки зору дотримання принципів юридичної визначеності та єдності правозастосовної практики, що своєю чергою обумовлює необхідність детального аналізу проблематики визначення предметної підсудності окресленої категорії справ.
Варто зазначити, що відповідно до пункту 1 частини першої статті 2 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» державна реєстрація речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень (далі – державна реєстрація прав) – це офіційне визнання і підтвердження державою фактів набуття, зміни або припинення речових прав на нерухоме майно, обтяжень таких прав шляхом внесення відповідних відомостей до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
Підпунктом 8 пункту «б» частини першої статті 38 Закону України «Про місцеве самоврядування» встановлено, що державна реєстрація речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень належить до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад як делеговане повноваження.
Відповідно до частин першої, другої статті 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади – також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.
При цьому для цілей вказаного Закону під делегованими повноваженнями розуміються, зокрема, повноваження органів виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування законом.
Згідно з частиною першою статті 6 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» організаційну систему державної реєстрацій становлять:
1) Міністерство юстиції України та його територіальні органи;
2) суб’єкти державної реєстрації прав;
3) державні реєстратори прав на нерухоме майно (далі – державні реєстратори).
Як передбачено пунктом 1 частини першої статті 10 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», державним реєстратором є, зокрема, громадянин України, який має вищу освіту за спеціальністю правознавство, відповідає кваліфікаційним вимогам, встановленим Міністерством юстиції України, та перебуває у трудових відносинах з суб’єктом державної реєстрації прав.
У свою чергу до суб’єктів державної реєстрації прав віднесено виконавчі органи сільських, селищних та міських рад, Київську, Севастопольську міські, районні, районні у містах Києві та Севастополі державні адміністрації та акредитованих суб’єктів (пункт 2 частини першої статті 6 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень»).
Згідно з частиною другою статті 6 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» виконавчі органи сільських, селищних та міських рад (крім міст обласного та/або республіканського Автономної Республіки Крим значення) набувають повноважень у сфері державної реєстрації прав відповідно до цього Закону у разі прийняття відповідною радою такого рішення.
Доцільно констатувати, що запровадження вказаних законодавчих положень здійснено на підставі Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» та деяких інших законодавчих актів України щодо децентралізації повноважень з державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» від 26 листопада 2015 року № 834-ІІІ, результатом прийняття якого стало викладення Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» у новій редакції.
При цьому у пояснювальній записці до проекту вказаного Закону від 26 листопада 2015 року № 834-ІІІ зазначено, що «метою розроблення проекту є реалізація положень Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, затвердженої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 01 квітня 2014 року № 333-р, щодо розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади в частині надання адміністративних послуг».
Відтак нова розглядувана редакція Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» є одним із заходів реалізації концептуального підходу, схваленого Урядом, щодо передачі повноважень з надання послуг у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень органам місцевого самоврядування.
Таким чином, у цьому випадку внаслідок делегування (специфічна форма децентралізації адміністративних функцій) відбулося наділення відповідними повноваженнями щодо державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень конкретних суб’єктів – виконавчих органів сільських, селищних та міських рад, які хоча і є також підконтрольними органам виконавчої влади, проте діють від свого імені, у межах, визначених законом, та самостійно відповідають за свої дії. Тоді як державні реєстратори є посадовими особами таких суб’єктів та перебувають у трудових відносинах із останніми.
З огляду на положення пункту 1 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства справа адміністративної юрисдикції (далі – адміністративна справа) – переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб’єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 18 Кодексу адміністративного судочинства місцевим загальним судам як адміністративним судам підсудні, зокрема, адміністративні справи, у яких однією зі сторін є орган чи посадова особа місцевого самоврядування, посадова чи службова особа органу місцевого самоврядування, крім тих, які підсудні окружним адміністративним судам.
У свою чергу частиною другою зазначеної статті регламентовано, що окружним адміністративним судам підсудні адміністративні справи:
1) однією зі сторін в яких є орган державної влади, інший державний орган, орган влади Автономної Республіки Крим, обласна рада, Київська, Севастопольська міська ради, їх посадова чи службова особа, крім випадків, передбачених цим Кодексом, та крім справ щодо їх рішень, дій чи бездіяльності у справах про адміністративні проступки та справ, які підсудні місцевим загальним судам як адміністративним судам;
2) про застосування у випадках, передбачених законом, заходів реагування щодо державного нагляду (контролю), дозвільної системи у сфері господарської діяльності, якщо вони можуть бути застосовані виключно за судовим рішенням.
Отже, виходячи з викладеного та враховуючи те, що державний реєстратор є посадовою особою органу місцевого самоврядування, і хоча підконтрольний, проте здійснюючи делеговані йому повноваження не є органом виконавчої влади, положення частини другої статті 18 Кодексу адміністративного судочинства у цьому випадку застосуванню не підлягають. Відтак справи про оскарження рішень, дій чи бездіяльності державних реєстраторів, які перебувають у трудових відносинах з виконавчими органами сільських, селищних та міських рад за своїм предметом підсудні місцевим загальним судам як адміністративним судам.