У світлі сучасних подій, що склалися в нашій країні, дуже гостро постало питання удосконалення системи діяльності органів державної влади.
Одним із останніх заходів, що були направлені на зменшення тиску на підприємців та підвищення ефективності функціонування системи державного контролю за господарською діяльністю стало прийняття Кабінетом Міністрів України постанови “Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади” від 10 вересня 2014 р. №442, яка вступила в силу 16 вересня 2014 р.
Згадана постанова визначає порядок реформування системи органів виконавчої влади, що здійснюють контрольно-наглядові повноваження.
Так, положеннями вказаної постанови скорочується ряд центральних органів виконавчої влади шляхом їх ліквідації чи реорганізації. Під таку ліквідацію підпадає й Державне агентство з питань туризму та курортів (далі – Агентство), а його функції відповідно до постанови №442 передаються Міністерству економічного розвитку і торгівлі України (далі – Мінекономрозвитку), крім здійснення державного нагляду (контролю) у сфері туризму, який покладається на новостворений орган – Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів.
Насамперед привертає увагу не стільки створення нового контролюючого органу – Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, діяльність якої буде спрямовуватись та координуватись безпосередньо Кабінетом Міністрів України, як передання основного масиву повноважень Агентства Міністерству економічного розвитку і торгівлі України. Адже відповідно до Указу Президента України від 08.04.2011 р. №4444/2011 “Про Положення про Державне агентство України з питань туризму та курортів” Агентство є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністерство інфраструктури, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері туризму та курортів.
Основними завданнями Агентства є реалізація державної політики у сфері туризму та курортів, а також внесення пропозицій Міністру інфраструктури України щодо її формування. Повноваження Агентства відповідають поставленим перед ним завданням.
Разом із тим, відповідно до Указу Президента України від 12.05.2011 № 581/2011 “Про положення про Міністерство інфраструктури України” одним з основних завдань Міністерства є формування та забезпечення реалізації державної політики у сферах транспорту, використання повітряного простору України, туризму, діяльності курортів, дорожнього господарства, надання послуг поштового зв’язку. Цим завданням кореспондують відповідні повноваження, які направлені безпосередньо на регулювання туристичної галузі, зокрема:
— визначення пріоритетних напрямків та здійснення відповідних заходів щодо формування та реалізації державної політики у сфері туризму і діяльності курортів;
— затвердження стратегій та програм розвитку туризму;
— визначення пріоритетних напрямків розвитку галузі туризму та курортної сфери;
— здійснення заходів спрямованих на розвиток інфраструктури туризму;
— затвердження ліцензійних умов і порядку здійснення контролю за додержанням ліцензійних умов туроператорської діяльності;
— затвердження правил користування готелями й аналогічними засобами розміщення та надання готельних послуг.
Тобто, зі змісту вказаних вище нормативно – правових актів слідує, що Міністерство інфраструктури України здійснювало покладені на нього повноваження у сфері туризму та курортів через профільне агентство – Державне агентство з питань туризму та курортів. Таке поширення впливу Міністерства інфраструктури України на туристичну галузь, на нашу думку, є логічним, адже остання тісно пов’язана із транспортом, організацією безпеки руху та разом із іншими галузями входить до системи галузей, що сприяють виробництву і розвитку взаємозв’язків між сферами економіки.
Тож чи виправдовує себе таке реформування державних органів, що забезпечують реалізацію державної політики в туризмі, адже, згідно з ч. 2 ст. 1 Закону України “Про центральні органи виконавчої влади” міністерства забезпечують формування та реалізують державну політику в одній чи декількох сферах, інші центральні органи виконують окремі функції з реалізації державної політики. Поряд із цим, в ст. 16, 17 згаданого закону говориться, що центральні органи виконавчої влади утворюються для виконання окремих функцій з реалізації державної політики, на які покладають завдання з надання адміністративних послуг, здійснення державного нагляду (контролю), управління об’єктами державної власності, внесення пропозицій щодо забезпечення формування державної політики на розгляд міністрів, які спрямовують та координують їх діяльність, здійснення інших завдань.
Виходячи із зазначеного вище, незрозумілим є рішення уряду про покладення основних повноважень Агентства на Мінекономрозвитку, яке, відповідно до указу Президента України від 31.05.2011 р. №634/2011 “Про Міністерство економічного розвитку і торгівлі України”, входить до системи органів виконавчої влади і є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади з формування та забезпечення реалізації державно політики з економічного і соціального розвитку, цінової, інвестиційної, зовнішньоекономічної політики, державної політики у сфері торгівлі, інтелектуальної власності, державної регіональної політики, державної політики з питань розвитку підприємництва, технічного регулювання та захисту прав споживачів, а також міжвідомчої координації з питань економічного і соціального співробітництва України з Європейським Союзом.
Передання Міністерству економічного розвитку та торгівлі України повноважень у сфері туризму, на нашу думку, є не логічним та не відповідатиме основним завданням, покладеним на нього. Більше того, дане положення суперечить п. 5 цієї ж постанови, відповідно до якого права та обов’язки центральних органів виконавчої влади, що ліквідуються, передаються відповідним центральним органам виконавчої влади, на які цією постановою покладено функції з реалізації державної політики у відповідній сфері.
У зв’язку із зазначеним вище постає питання про доцільність ліквідації профільного агентства не лише з практичної точки зору, як органу виконавчої влади сфера діяльності якого поширюється на одну із пріоритетних галузей економіки, зокрема, в умовах поширення інтеграційних процесів та створення сприятливих умов для розвитку підприємництва, але й із точки зору теоретичної, тобто відповідності основним засадам побудови системи органів державної влади, в тому числі, виконавчої.
З метою розкриття цього питання, визначимось із самим поняттям “орган виконавчої влади” та основних засад їх побудови. Так, у наказі Державного комітету статистики України від 18.04.2005 №96 “Про затвердження Класифікації інституційних секторів економіки України” орган виконавчої влади визначається як самостійний вид органів державної влади, які згідно з конституційним принципом поділу державної влади мають своїм головним призначенням забезпечення функціонування однієї гілки державної влади – виконавчої.
У теорії адміністративного права загальновизнаною є думка В.Б. Авер’янова, що поняття “орган виконавчої влади” є похідним від ширшого поняття “державний орган” (або “орган державної влади”). В цьому розумінні орган виконавчої влади є окремим видом державних органів. На них поширюються всі загальні риси поняття державних органів. Це означає, що кожний окремий орган виконавчої влади: створюється з метою безпосереднього здійснення конкретного виду державної діяльності; виконує діяльність, що характеризується чітко визначеною державою спрямованістю, цілями, завданнями та функціями, певним обсягом компетенції (прав і обов’язків); реалізовує свою діяльність з допомогою визначених державою методів і форм; має певну організаційно-правову форму, внутрішню структуру і зовнішні зв’язки.
Окрім того, основи побудови структури виконавчої влади випливають із розділу 6 Конституції України, відповідно до якого можна виділити три рівні виконавчої влади: вищим органом у цій системі є Кабінет міністрів України, центральні органи виконавчої влади та місцеві органи виконавчої влади.
Відповідно до Закону України “Про центральні органи виконавчої влади” систему центральних органів виконавчої влади складають міністерства та інші центральні органи виконавчої влади. Утворення, реорганізація та ліквідація міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади здійснюються з урахуванням завдань Кабінету Міністрів України, а також з урахуванням необхідності забезпечення здійснення повноважень органів виконавчої влади і недопущення їх дублювання.
У науковій літературі, зокрема О.М. Пасенюком, виділено декілька принципів побудови структури органів виконавчої влади та розмежування їх компетенції: а) функціональний принцип – коли орган спрямований на виконання однієї чи кількох функцій державного управління; б) галузевий принцип – коли орган здійснює керівництво однією чи кількома галузями державного управління; в) програмно-цільовий – коли орган створюється для цілеспрямованого вирішення конкретної проблеми (програми) вагомого суспільного значення.
Із зазначеного вище можна зробити висновок, що для ефективної організації діяльності всієї системи органів виконавчої влади при утворенні нового органу мають бути дотримані такі основні принципи як недопустимість дублювання і суперечливості їх функцій та повноважень, а також принцип ефективної організації. Тобто, орган державної влади повинен наділятися повноваженнями виключно в межах поставлених перед ним завдань та визначених функцій.
Отже, повертаючись до Постанови КМУ “Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади” від 10 вересня 2014 р. №442 можна сказати, що передання повноважень Державного агентства з туризму та курортів Міністерству економічного розвитку та торгівлі України є таким, що не відповідає основним засадам побудови та функціонування системи органів виконавчої влади. Адже реалізація принципу єдності державної політики – одного із нормативно закладених принципів побудови центральних органів виконавчої влади, не буде ефективною зважаючи на необґрунтований перерозподіл завдань між міністерствами та відсутність механізму їх реалізації. Через відсутність загальної програми реформування органів виконавчої влади, де б чітко розмежовувались повноваження та передбачалися шляхи їх реалізації.
Але, у даному випадку передані Мінекономрозвитку повноваження не відповідають завданням та функціям, якими воно наділене, що може у майбутньому спричинити їх дублювання з повноваженнями Міністерства інфраструктури України, як наслідок діяльність у сфері туризму буде підпадати під регулювання та контроль двох органів. Більше того, не може вважатись ефективною ліквідація профільного Агентства, оскільки Мінекономрозвитку є багатогалузевим міністерством і реалізація повноважень в окремій сфері потребуватиме створення окремих органів.
Підсумовуючи наведене вище, слід зазначити, що започаткована адміністративна реформа дійсно спрямована на зменшення кількості контролюючих органів. Проте у такому швидкому реформуванні, як показує практика, виявляються суттєві недоліки, адже неузгодженості в діючих та впроваджених нормативних актах не дають можливості прослідкувати та зрозуміти конкретну мету реформування, а значить – шляхів і способів подолання конкретних проблем. Тому доцільно було б у першу чергу розробити концепцію адміністративної реформи, яка б відповідала вимогам сучасного суспільства, із застосуванням позитивної практики європейських країн. Оскільки існуюча Концепція адміністративної реформи, запроваджена ще в 1998 році, вичерпала себе, так як впроваджувалась для реформування пострадянської системи органів державної влади. Більше того, нова концепція адміністративної реформи має бути спрямована на реалізацію Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським Співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, задля приведення у відповідність вітчизняної системи органів виконавчої влади до європейських стандартів.