Cпециально для газеты “Юридическая практика” № 12
Проблемы нормативного регулирования процедуры согласования и утверждения водоохраных зон усложняют процесс разработки и согласования проектов с соблюдением законных прав владельцев на земельные участки
Согласно статье 1 Водного кодекса Украины прибрежная защитная полоса (ПЗП) – это часть водоохранной зоны (ВЗ), соответствующей ширины вдоль реки, моря, около водоемов, для которой установлен более строгий режим хозяйственной деятельности, чем на остальной территории ВЗ.
Вместе с тем, часть 1 статьи 88 ВК Украины нечетко формулирует правовой статус ПЗП, что дает основания определять ее как земельный участок в границах ВЗ, создающийся в целях охраны водных объектов. Такое мнение бытует, в том числе, в связи с некорректным изложением статьи 59 Земельного кодекса Украины, которой по аналогии с отдельными нормами ВК Украины предусмотрено отведение земельных участков ПЗП в пользование.
Необъятная земля
При буквальном следовании таким законодательным нормам согласование проекта ПЗП будет осуществляться в порядке процедуры, предусмотренной для отвода земельного участка (статья 118, 123 ЗК Украины). Такая трактовка норм не только не отвечает другим нормам законодательства, но и нецелесообразна с практической точки зрения. Ведь отвод земельного участка шириной в 2 км, предусмотренной в качестве водоохраной территорий вокруг морей и морских каналов возможен разве что в степных условиях, какие нечасто встретишь на побережье.
Действительно, нормами части 3 статьи 93 ЗК Украины запрещается предоставлять в аренду участки, расположенные в границах ПЗП, кроме случаев предусмотренных законом, что прямо свидетельствует о возможности нахождения других участков на территории ПЗП. Таким образом, при комплексном анализе норм земельного и водного законодательства ошибочность отождествления ПЗП с земельными участками очевидна.
Коллизия целевого назначения
Кроме того, конструкция, содержащаяся в части 1 статьи 88 ВК Украины «выделение земельных участков под прибрежные защитные полосы в границах водоохранных зон» зачастую не разъясняется доктринальными источниками, поясняющими законодательные положения. Однако подобная формулировка непреднамеренно вводит в заблуждение относительно существования такого целевого назначения земель как «прибрежная защитная полоса», тем более учитывая отнесение статьей 4 ВК Украины, статьей 58 ЗК Украины территорий ПЗП исключительно к категории земель водного фонда. В противовес стоит отметить, что подзаконными нормативными актами в перечне целевых назначений земель водного фонда предусмотрено «обустройство и уход за прибрежной защитной полосой». При этом совсем не обязательно, чтобы размеры участка с таким целевым назначением отвечали нормативам размеров площадей, установленных для вышеупомянутых водоохранных зон.
Хотя ПЗП и не отводятся в порядке отвода земельных участков, это не исключает необходимость разработки и утверждения для них проекта.
В соответствии со статьей 88 ВК Украины и статьей 60 ЗК Украины ПЗП устанавливаются по землеустроительным проектам. При этом стоит отметить, что эти проекты отличны от проектов ВЗ и не являются их составной частью, несмотря на то, что границы их территорий часто совпадают.
К сожалению, законодательством урегулирован лишь порядок разработки и согласования проектов ВЗ, в то время как единственным нормативно-правовым актом, регламентирующим порядок разработки проектов ПЗП, остается СОУ 00032632-005:2009 «Землеустройство. Проекты землеустройства относительно создания водоохоронных зон. Правила разработки», утвержденный Приказом Госкомзема № 375 от 17 июля 2009 (Стандарт), который отождествляет правила разработки двух видов документации и при этом не подвергался изменениям в динамике развития соответствующих правоотношений.
До вступления в силу Закона Украины от 02 декабря 2010 «О внесении изменений в Водный и Земельный кодексы Украины относительно прибрежных защитных полос» некоторые эксперты в области земельного права пытались доказать возможность «автоматического» установления границ ПЗП за пределами населенных пунктов. Их воззрения основывались на том, что в пределах населенных пунктов установления границ ПЗП требует учета градостроительных условий, чем и обусловливается необходимость проекта. Данная теория была окончательно опровергнута вышеупомянутым законом, которым определено установление границ ПЗП исключительно по землеустроительным проектам.
Кроме того, Госземагенство Украины информационным письмом № 1649/0/1-5/13 от 18 февраля 2013 подтвердило установление прибрежной защитной полосы только по отдельно разработанным проектам. Такая позиция высказана также представителями Госводагенства Украины согласно письму № 447/9/11-13 от 30 января 2013 г.
Порядок разработки
До внесения изменений 15 февраля 2012 в Постановление КМ Украины № 486 от 08 мая 1996 «Об утверждении Порядка установления размеров и границ водоохранных зон и режима ведения хозяйственной деятельности в них» (Постановление № 486) инициаторами разработки проектов ВЗ оставались органы водного хозяйства и другие специально уполномоченные органы. Сегодня, с принятием новой редакции пункта 5 Постановления № 486, проекты этих зон разрабатываются по инициативе физических и юридических лиц, согласовываются с владельцами земли, землепользователями, органами Министерства экологии и природных ресурсов, Госводагентством и территориальными органами Госземагентства, а на территории АР Крым – с органами исполнительной власти АР Крым по вопросам экологии и природных ресурсов, водного хозяйства и земельных ресурсов и утверждаются соответствующими местными органами исполнительной власти или исполнительными комитетами советов.
При этом изменения не коснулись разработки проектов ПЗП. Согласно Стандарту заказчиками проектов ПЗП остаются органы водного хозяйства и специально уполномоченные органы.
Еще до внесения изменений в Постановление № 486 не были исключены прецеденты, в которых заказчиками проектов как ВЗ, так и ПЗП выступали именно заинтересованные частные лица. В связи с этим становится очевидной необходимость продублировать изменения перечня указанных субъектов относительно порядка разработки проектов ПЗП.
Необходимо отметить, что Стандарт, который не разделяет разработки проектов ВЗ и ПЗП, является, прежде всего, методическим руководством землеустроителей в разработке соответствующих проектов и в достаточно малой степени раскрывает некоторые юридические аспекты процедуры. На данный момент именно Стандартом обусловлено соблюдения прав владельцев земельных участков, получивших свои наделы в порядке, предусмотренном законом на территории ПЗП или иной ВЗ до момента легитимизации этих зон.
В соответствии со Стандартом и Постановлением № 486 проекты ПЗП и ВЗ должны учитывать целевое назначение уже существующих в их границах земельных участков.
В границах строгого режима
Конечно, не стоит в сложившейся ситуации отрицать необходимость защиты прав землепользователей, оказавшихся в установленных границах ВЗ (ПЗП). На этот счет Стандартом предполагается возмещение убытков владельцам прав на землю вследствие их ограничения. Сегодня расчеты такого возмещения могут осуществляться по формулам в соответствии с Постановлением КМ Украины № 284 от 19 апреля 1993 «О порядке определения и возмещения убытков собственникам земли и землепользователям» (Постановление № 284), а также Постановлением КМ Украины № 1279 от 17 ноября 1997 «О размерах и Порядке определения потерь сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства, подлежащих возмещению» (Постановление № 1279).Учитывая, что Стандарт не может быть достаточным основанием для применения указанных постановлений, в таком качестве можно рассматривать нормы ЗК Украины.
В соответствии со статей 207 ЗК Украины возмещение потерь сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства может быть проведено в связи с исключением сельскохозяйственных угодий, лесных земель и кустарников из хозяйственного оборота вследствие установления охранных, санитарных и других защитных зон. Кроме того, согласно Постановлению № 284, основанием для возмещения убытков землепользователям и землевладельцам может быть установление любого ограничения по использованию земельного участка. Учитывая, что Постановление № 284 принято до вступления в силу ЗК Украины, им не урегулированы все возможные случаи причинения правомерного ущерба.
Таким образом, доказательство факта ограничения законных прав владельцев на землю является достаточным основанием для возникновения права на возмещение вследствие правомерного причинения ущерба.
Юридические аспекты проектирования ВЗ (ПЗС) на Украине определены в достаточно общей форме, присущей скорее научным рекомендациям, но не нормативно-правовым актам. Это приводит к тому, что проектант, не имея однозначной исходной информационной базы для проектирования, опираясь на результаты изысканий, которые могут интерпретироваться в значительном диапазоне значений, фактически получает достаточно широкий спектр нечетких (дискреционных) полномочий. С одной стороны, это значительно усложняет сам процесс проектирования, а с другой – позволяет поставить под сомнение и обжаловать любые принимаемые проектные решения. Ведь степень заинтересованности в градостроительном освоении прибрежных территорий бизнес-кругов трудно переоценить. В частности, практиками справедливо критикуется «геометрический» подход к определению прибрежных защитных полос, установленный действующим водным и земельным законодательством, ведь он действительно не позволяет учесть все потенциальные риски экологического и техногенного характера.