Проблемы при использовании земли для сельскохозяйственных целей. Земельные правоотношения являются одними из наименее урегулированных на законодательном уровне. С одной стороны данные отношения регулируются большим количеством нормативных актов, с другой стороны – нормы этих актов в большинстве не соответствуют реальным общественным отношениям, а содержащиеся в них пробелы и коллизии обуславливают непрозрачность, коррумпированность механизмов управления земельными ресурсами.
Агропромышленный сектор страны в большей мере зависит от состояния регулирования земельных отношений. В условиях перманентной земельной реформы, при непрофессиональном управлении отраслью отечественные аграрии показывают впечатляющие показатели роста. На сегодня АПК является одной, если не самой привлекательной отраслью для инвестирования в Украине. Однако за внешне оптимистичными цифрами урожаев, надоев и т.д. скрываются конкретные проблемы использования земли для сельскохозяйственных целей. Несмотря на их актуальность и повсеместную обсуждаемость, они не только не устраняются, но и пополняются новыми. Например, регистрация договоров аренды земли и права аренды земли, с которых начинается деятельность любого сельхозпроизводителя. Несмотря на обязательность регистрации права пользования на недвижимость, установленную ст. 4 Закона Украины «О государственной регистрации имущественных прав на недвижимое имущество и их обременений», на сегодня право аренды земли не регистрируется. А ведь ч. 3 ст. 3 указанного закона прямо предусматривает, что права на недвижимое имущество, которые подлежат регистрации, возникают с момента проведения такой регистрации. И данная норма не относится к порядку регистрации прав, то есть является материальной, а потому действует уже сегодня, а не с 01.01.13, как разъяснил Минюст Украины в письмах от 18.10.10 №12873-0-26-10-19, от 20.04.11 №248-0-2-11. Не намного лучше ситуация и с регистрацией договоров аренды земли, которая является обязательной в силу требований ст. 18 Закона Украины «Об аренде земли». На сегодня такая регистрация осуществляется территориальными органами Госземагентства Украины в соответствии с Приказом Госкомзема №43 от 04.05.99 «Об утверждении Инструкции о порядке составления, выдаче, регистрации … договоров аренды земли», Постановлением КМ Украины №1021 от 09.09.09 «Об утверждении порядков ведения Поземельной книги и Книги записей о государственной регистрации государственных актов … договоров аренды земли». На практике вся процедура государственной регистрации договора аренды может занимает от нескольких месяцев до года и больше. Основной причиной затягивания регистрации является непоследовательность проведения земельной реформы, техническая и методологическая неподготовленность к ее проведению, вследствие чего украинские крестьяне стали собственниками земель распаеванных КСП частично без присвоения участкам кадастровых номеров, без открытия поземельных книг, с неправильно установленными границами участков и т.д. Поэтому сейчас в силу требований Постановления КМ Украины №1021 от 09.09.09 при регистрации договора аренды соответствующему земельному участку сначала присваивается кадастровый номер, открывается поземельная книга, осуществляется регистрация земельного участка – если такие действия не были выполнены ранее. Непосредственно сама процедура регистрации излишне усложнена, требует сканирования всего пакета документов, направления данных в государственный земельный кадастр и т.д. Ситуацию усугубляет ненадлежащее кадровое и техническое обеспечение территориальных органов Госземагентства. Необходимо указать, что с 01.01.13 вступят в силу изменения в Гражданский кодекс Украины и Закон Украины «Об аренде земли», которые упразднят необходимость государственной регистрации договоров аренды земли. Серьезной проблемой является вынужденное использование агропроизводителями земельных участков, собственники которых не получили государственные акты или умерли и наследники не приняли землю в наследство. По данным Минагропрода Украины, площадь таких земель в Украине достигает 2,5 млн. га. В соответствии с общими положениями Гражданского кодекса Украины, Закона Украины «Об аренде земли» арендатор имеет право использовать только земельные участки, которые пребывают в его пользовании. В случае если в пределах поля есть неарендованные участки, в том числе собственники которых умерли и которые не приняты в наследство, сельхозпроизводитель должен выделить в натуре (на местности) границы принадлежащих ему участков и обрабатывать только их. Однако в таком случае теряется экономическая целесообразность обработки поля, ведь в отдельных регионах доля частных сельскохозяйственных земель без собственников достигает 40% и расположены такие участки в пределах поля в «шахматном» порядке. Ст. 1285 ГК Украины предусматривает возможность передачи нотариусом или органом местного самоуправления имущества, которое входит в состав наследства, в управление в случае отсутствия наследника или исполнителя завещания. В соответствии со ст. 1276 ГК Украины суд может признать наследство выморочным по заявлению органа местного самоуправления в случае отсутствия наследников, их устранения от наследования, непринятия ими наследства или отказа принять наследство. На практике указанные нормы почти не используются относительно земель сельскохозяйственного назначения и аграрии вынуждены использовать такие земельные участки без правоустанавливающих документов. Законопроект «О рынке земель», который принят Верховной Радой Украины в первом чтении 09.12.11, предполагает возможность признания выморочными земельных участков сельхозназначения за пределами населенных пунктов с передачей их в государственную собственность. В последующем такие государственные земли в пределах одного поля могут быть объединены в один земельный участок путем составления проекта консолидации. В данной процедуре заложен риск для сельхозпроизводителя, который арендует большинство земельных участков в пределах поля. Ведь с момента передачи судом земельных участков в государственную собственность до их консолидации такие участки не могут использоваться иначе как на основании договора аренды, заключенного по результатам земельных торгов. При этом длительность процедуры подготовки к проведению земельных торгов, возможность победы в торгах лиц, которые не имеют реальных целей обрабатывать землю, не только создает вероятность временного выведения из сельхозоборота значительных площадей земли, но и возможность потери земельных активов агропроизводителями. С 2008 года вступили в силу изменения в Земельный кодекс Украины, в соответствии с которыми продажа земель государственной и коммунальной собственности и прав на них осуществляется только путем проведения земельных торгов. Однако отсутствие отдельного закона о порядке проведения земельных торгов практически парализовало первичный рынок земли, в первую очередь сельскохозяйственного назначения. В условиях повышенного спроса на сельхозземли это привело к распространению разного рода полулегальных способов оформления прав на землю. Например, отдельные местные государственные администрации и советы начали проводить земельные торги на основании утвержденных ими же временных положений, что полностью противоречит ч. 5 ст. 137 ЗК Украины. На необходимость урегулирования порядка проведения земельных аукционов исключительно на уровне закона неоднократно обращал внимание Конституционный суд Украины в решениях по делам №1-46/2008 от 11.11.09, №5-рп/2005 от 22.09.05, №14-рп/2000 от 13.12.00. Вопрос использования сельхозземель государственной собственности актуален для каждого агропроизводителя, который арендует землю частной собственности. Ведь в процессе распаевания земель КСП практически на каждом поле предусматривались проектные полевые дороги для обеспечения прохода собственников к принадлежащим им участкам. В случае если все или часть участков обрабатываются отдельно, проектные полевые дороги могут быть вынесены в натуру (на местность). На сегодня такие дороги находятся в государственной собственности. До 2008 года они передавались в аренду сельхозпроизводителям в общем порядке. Однако арендаторы, которые до 2008 года не успели заключить договора аренды земли под проектными полевыми дорогами, при обработке полей частной собственности вынужденно осуществляют самовольный захват таких государственных земель. Следствием этого может быть привлечение руководителя сельхозпредприятия к административной или уголовной ответственности с взысканием в пользу государства ущерба от захвата земли. Учитывая, что проектные полевые дороги «паутиной» покрывают большинство полей, отказ от их использование приведет к невозможности полноценного использования земельного массива. В свете приведенных выше фактов, учитывая и другие многочисленные проблемы землепользования, большие надежды относительно совершенствования земельного законодательства возлагаются на завершающий этап земельной реформы. Если Закон Украины «О Государственном земельном кадастре» от 07.07.11 можно в целом оценить позитивно, то принятие Закона Украины «О рынке земель» в очередной раз отложено и его возможный регулирующий эффект пока трудно предугадать. Соответствующий законопроект, внесенный народным депутатом Украины Калетником Г.Н. и уже принятый в первом чтении, является доработанной версией правительственного проекта. Но и он содержит в себе много внутренних пр Проблемы при использовании земли для сельскохозяйственных целей. Земельные правоотношения являются одними из наименее урегулированных на законодательном уровне. С одной стороны данные отношения регулируются большим количеством нормативных актов, с другой стороны – нормы этих актов в большинстве не соответствуют реальным общественным отношениям, а содержащиеся в них пробелы и коллизии обуславливают непрозрачность, коррумпированность механизмов управления земельными ресурсами. Агропромышленный сектор страны в большей мере зависит от состояния регулирования земельных отношений. В условиях перманентной земельной реформы, при непрофессиональном управлении отраслью отечественные аграрии показывают впечатляющие показатели роста. На сегодня АПК является одной, если не самой привлекательной отраслью для инвестирования в Украине. Однако за внешне оптимистичными цифрами урожаев, надоев и т.д. скрываются конкретные проблемы использования земли для сельскохозяйственных целей. Несмотря на их актуальность и повсеместную обсуждаемость, они не только не устраняются, но и пополняются новыми. Например, регистрация договоров аренды земли и права аренды земли, с которых начинается деятельность любого сельхозпроизводителя. Несмотря на обязательность регистрации права пользования на недвижимость, установленную ст. 4 Закона Украины «О государственной регистрации имущественных прав на недвижимое имущество и их обременений», на сегодня право аренды земли не регистрируется. А ведь ч. 3 ст. 3 указанного закона прямо предусматривает, что права на недвижимое имущество, которые подлежат регистрации, возникают с момента проведения такой регистрации. И данная норма не относится к порядку регистрации прав, то есть является материальной, а потому действует уже сегодня, а не с 01.01.13, как разъяснил Минюст Украины в письмах от 18.10.10 №12873-0-26-10-19, от 20.04.11 №248-0-2-11. Не намного лучше ситуация и с регистрацией договоров аренды земли, которая является обязательной в силу требований ст. 18 Закона Украины «Об аренде земли». На сегодня такая регистрация осуществляется территориальными органами Госземагентства Украины в соответствии с Приказом Госкомзема №43 от 04.05.99 «Об утверждении Инструкции о порядке составления, выдаче, регистрации … договоров аренды земли», Постановлением КМ Украины №1021 от 09.09.09 «Об утверждении порядков ведения Поземельной книги и Книги записей о государственной регистрации государственных актов … договоров аренды земли». На практике вся процедура государственной регистрации договора аренды может занимает от нескольких месяцев до года и больше. Основной причиной затягивания регистрации является непоследовательность проведения земельной реформы, техническая и методологическая неподготовленность к ее проведению, вследствие чего украинские крестьяне стали собственниками земель распаеванных КСП частично без присвоения участкам кадастровых номеров, без открытия поземельных книг, с неправильно установленными границами участков и т.д. Поэтому сейчас в силу требований Постановления КМ Украины №1021 от 09.09.09 при регистрации договора аренды соответствующему земельному участку сначала присваивается кадастровый номер, открывается поземельная книга, осуществляется регистрация земельного участка – если такие действия не были выполнены ранее. Непосредственно сама процедура регистрации излишне усложнена, требует сканирования всего пакета документов, направления данных в государственный земельный кадастр и т.д. Ситуацию усугубляет ненадлежащее кадровое и техническое обеспечение территориальных органов Госземагентства. Необходимо указать, что с 01.01.13 вступят в силу изменения в Гражданский кодекс Украины и Закон Украины «Об аренде земли», которые упразднят необходимость государственной регистрации договоров аренды земли. Серьезной проблемой является вынужденное использование агропроизводителями земельных участков, собственники которых не получили государственные акты или умерли и наследники не приняли землю в наследство. По данным Минагропрода Украины, площадь таких земель в Украине достигает 2,5 млн. га. В соответствии с общими положениями Гражданского кодекса Украины, Закона Украины «Об аренде земли» арендатор имеет право использовать только земельные участки, которые пребывают в его пользовании. В случае если в пределах поля есть неарендованные участки, в том числе собственники которых умерли и которые не приняты в наследство, сельхозпроизводитель должен выделить в натуре (на местности) границы принадлежащих ему участков и обрабатывать только их. Однако в таком случае теряется экономическая целесообразность обработки поля, ведь в отдельных регионах доля частных сельскохозяйственных земель без собственников достигает 40% и расположены такие участки в пределах поля в «шахматном» порядке. Ст. 1285 ГК Украины предусматривает возможность передачи нотариусом или органом местного самоуправления имущества, которое входит в состав наследства, в управление в случае отсутствия наследника или исполнителя завещания. В соответствии со ст. 1276 ГК Украины суд может признать наследство выморочным по заявлению органа местного самоуправления в случае отсутствия наследников, их устранения от наследования, непринятия ими наследства или отказа принять наследство. На практике указанные нормы почти не используются относительно земель сельскохозяйственного назначения и аграрии вынуждены использовать такие земельные участки без правоустанавливающих документов. Законопроект «О рынке земель», который принят Верховной Радой Украины в первом чтении 09.12.11, предполагает возможность признания выморочными земельных участков сельхозназначения за пределами населенных пунктов с передачей их в государственную собственность. В последующем такие государственные земли в пределах одного поля могут быть объединены в один земельный участок путем составления проекта консолидации. В данной процедуре заложен риск для сельхозпроизводителя, который арендует большинство земельных участков в пределах поля. Ведь с момента передачи судом земельных участков в государственную собственность до их консолидации такие участки не могут использоваться иначе как на основании договора аренды, заключенного по результатам земельных торгов. При этом длительность процедуры подготовки к проведению земельных торгов, возможность победы в торгах лиц, которые не имеют реальных целей обрабатывать землю, не только создает вероятность временного выведения из сельхозоборота значительных площадей земли, но и возможность потери земельных активов агропроизводителями. С 2008 года вступили в силу изменения в Земельный кодекс Украины, в соответствии с которыми продажа земель государственной и коммунальной собственности и прав на них осуществляется только путем проведения земельных торгов. Однако отсутствие отдельного закона о порядке проведения земельных торгов практически парализовало первичный рынок земли, в первую очередь сельскохозяйственного назначения. В условиях повышенного спроса на сельхозземли это привело к распространению разного рода полулегальных способов оформления прав на землю. Например, отдельные местные государственные администрации и советы начали проводить земельные торги на основании утвержденных ими же временных положений, что полностью противоречит ч. 5 ст. 137 ЗК Украины. На необходимость урегулирования порядка проведения земельных аукционов исключительно на уровне закона неоднократно обращал внимание Конституционный суд Украины в решениях по делам №1-46/2008 от 11.11.09, №5-рп/2005 от 22.09.05, №14-рп/2000 от 13.12.00. Вопрос использования сельхозземель государственной собственности актуален для каждого агропроизводителя, который арендует землю частной собственности. Ведь в процессе распаевания земель КСП практически на каждом поле предусматривались проектные полевые дороги для обеспечения прохода собственников к принадлежащим им участкам. В случае если все или часть участков обрабатываются отдельно, проектные полевые дороги могут быть вынесены в натуру (на местность). На сегодня такие дороги находятся в государственной собственности. До 2008 года они передавались в аренду сельхозпроизводителям в общем порядке. Однако арендаторы, которые до 2008 года не успели заключить договора аренды земли под проектными полевыми дорогами, при обработке полей частной собственности вынужденно осуществляют самовольный захват таких государственных земель. Следствием этого может быть привлечение руководителя сельхозпредприятия к административной или уголовной ответственности с взысканием в пользу государства ущерба от захвата земли. Учитывая, что проектные полевые дороги «паутиной» покрывают большинство полей, отказ от их использование приведет к невозможности полноценного использования земельного массива. В свете приведенных выше фактов, учитывая и другие многочисленные проблемы землепользования, большие надежды относительно совершенствования земельного законодательства возлагаются на завершающий этап земельной реформы. Если Закон Украины «О Государственном земельном кадастре» от 07.07.11 можно в целом оценить позитивно, то принятие Закона Украины «О рынке земель» в очередной раз отложено и его возможный регулирующий эффект пока трудно предугадать. Соответствующий законопроект, внесенный народным депутатом Украины Калетником Г.Н. и уже принятый в первом чтении, является доработанной версией правительственного проекта. Но и он содержит в себе много внутренних противоречий, неточностей, пробелов и в целом не отвечает интересам большинства агропроизводителей и крестьян. Участники рынка и эксперты придерживаются позиции, что целью земельной реформы является не столько снятие моратория на продажу сельскохозяйственных земель, но создание комплекса условий для динамичного развития аграрного и иных секторов экономики, в том числе путем устранения существующих на сегодня препятствий. Партнер ЮК Jurimex Александр Шишканов отиворечий, неточностей, пробелов и в целом не отвечает интересам большинства агропроизводителей и крестьян. Участники рынка и эксперты придерживаются позиции, что целью земельной реформы является не столько снятие моратория на продажу сельскохозяйственных земель, но создание комплекса условий для динамичного развития аграрного и иных секторов экономики, в том числе путем устранения существующих на сегодня препятствий.
Автор Александр Шишканов партнер ЮК Jurimex для “Юридической практики” № 17